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  Gewünschte, Geduldete und Unerwünschte

Klassifizieren, Selektieren, Stratifizieren. Migrationspolitik als Strategie des Filterns

Planen, Regulieren, Steuern

"Migrationskontrolle ist out, Migrationsmanagement ist in", so könnte man den Paradigmenwechsel der Migrationspolitik in den 1990er Jahren beschreiben. Wie viele andere "Paradigmenwechsel" ist freilich auch das Abgehen von einer auf strikte Kontrolle und undifferenzierte Begrenzung von Migration abzielenden Politik ambivalenter als es der Diskurs glauben machen will. Denn die tatsächliche Praxis des Migrationsmanagements ist voll von Widersprüchen und der Bruch mit dem Paradigma der Migrationskontrolle gleichermaßen weniger eindeutig als es die Rede vom Migrationsmanagement suggeriert.

Dennoch unterscheidet sich das Konzept des Migrationsmanagements in zentralen Punkten (wenn vielfach auch eher auf der Ebene der Rhetorik und der Ideologie, denn in der migrationspolitischen und fremdenpolizeilichen Realität) von Strategien, die auf die Begrenzung bzw. überhaupt Beendigung jeglicher Neuzuwanderung oder – wie Peter Westenthalers Vorschlag – auf einen "Abbau" der ausländischen Wohnbevölkerung abzielen. Das Konzept des Migrationsmanagements beruht dagegen auf der Akzeptanz der Realität von Zuwanderung. Die Aufgabe staatlicher Regulierung besteht dann darin, nicht Migration zu verhindern, sondern – wie es etwa die Zuwanderungsprogramme von SPÖ und Grünen durchaus ähnlich formulieren – zu gewährleisten, dass Zuwanderung den (hauptsächlich ökonomisch definierten) Interessen Österreichs dient und die stattfindende Zuwanderung zum größtmöglichen Nutzen aller ist.

Im Unterschied zu purer Grenz- und Migrationskontrolle setzt Migrationsmanagement ein ungleich profunderes Wissen über das Migrationsgeschehen und die (Nutzen-)Effekte von Migration voraus, definiert sich Migrationsmanagement doch als "rationaler" Politikstil (was es für Liberale so attraktiv macht) und als wissensbasierte und zielorientierte Planung von Zuwanderung. So attraktiv Migrationsmanagement aus liberaler Sicht auch erscheinen mag, beruht es selbst wieder in wesentlichen Aspekten auf Kontrolle, Grenzziehungen und damit auch Ausschluss. Tatsächlich besteht der Kern des Migrationsmanagements in der Klassifikation von Einwanderergruppen in unterschiedliche Einwanderungskategorien, der Selektion und der unterschiedlichen Ausstattung einzelner Kategorien von MigrantInnen mit Rechten. Migrationsmanagement besteht eben nicht nur im Öffnen von Zuwanderungskanälen, sondern auch im Schließen und Filtern. In gewisser Weise geht es im Migrationsmanagement mithin nicht mehr darum, wer kommen darf (wer also physischen Zugang zum Staatsterritorium hat), sondern wie der Zugang zu unterschiedlichen Bündeln von Rechten geregelt wird.

Charakteristisch für das Migrationsmanagement ist also eine Vervielfachung von Grenzen, wobei die Staatsgrenze nur mehr eine von mehreren und vielleicht sogar die effektiv bedeutungslosere ist. In der Folge geht es etwa darum, wer unter welchen Umständen Zugang zum Arbeitsmarkt oder zu sozialen Rechten hat usw.

Europäisierungsdynamiken

Auf der europäischen Ebene ist Migrationspolitik erst seit dem Maastrichter Vertrag von 1993 formell ein Politikfeld "von gemeinsamem Interesse", womit freilich nur schon länger andauernde Entwicklungen (Abbau der Binnengrenzen und Schengen-Kooperation, Dublin Konvention) nachvollzogen wurden. Die Politiken der EU und ihrer Mitgliedsstaaten folgten zunächst einem Kontrollparadigma und zielten durch den Aufbau eines gemeinsamen Grenzregimes, durch den Ausbau und die Verknüpfung von verschiedenen Datenbanken, und durch Harmonisierung von Visa- und Asylpolitiken darauf ab, die Migrationströmungen zu kontrollieren.

Das Stichwort "Festung Europa" ist inzwischen zu einem Begriff geworden, der den repressiven Charakter der europäischen Abschottungspolitik in der Migrationspolitik zutreffend zu beschreiben scheint. Andererseits ist das europäische igrationsregime seit dem Amsterdamer Vertrag, mit dem die Migrationspolitik vergemeinschaftet wurde, und ihrer inhaltlichen Ausweitung mehr als nur Abschottung. Nur noch auf der nationalstaatlichen Ebene sprechen einzelne InnenministerInnen die Sprache der Abschottung. EU-Institutionen, allen voran die Europäische Kommission sowie führende Think Tanks lehnen dagegen eine Politik der Null-Zuwanderung ab, weil diese zum einen als praktisch nicht möglich und zum anderen als ökonomisch sowie demografisch nicht wünschenswert erachtet wird. Hierin zeigen sich die Grenzen des Abschottungsdiskurses, nicht nur deswegen, weil er den Blick dafür verstellt, dass Migration tagtäglich unter Familienzusammenführung, Touristen- oder Studentenvisum stattfindet, sondern auch, weil er die neu entstehenden Strukturen verkennt.

Auf der europäischen Ebene entwickeln sich neue Governance-Strukturen, die unter der Mitwirkung und diskursiven Gestaltung der internationalen Organisationen, Think Tanks sowie NGOs eine "rationale" Steuerung der Migration als Wunschvorstellung haben. Humanitäre Diskurse sowie Bedrohungsszenarien um illegale Migration, Trafficking sowie Asylmissbrauch bilden einen wesentlichen Bestandteil dieser Entwicklung. Kennzeichnend für das aus diesen diversen Diskursen und Praktiken resultierende und von einer Vielzahl von AkteurInnen getragene europäische Migrationsregime ist dabei eine Reihe von fundamentalen Widersprüchen, insbesondere der Widerspruch zwischen humanitär begründeten und daher per Definition nur indirekt steuerbaren Formen von Migration (Asyl, familienbezogene Migration) einerseits und dem Anspruch des Migrationsmanagementsdiskurses, Migration rational und nach Maßgabe ökonomischer und gesellschaftlicher Interessen zu steuern und entsprechend "nützliche" von weniger nützlichen MigrantInnen zu selektieren andererseits.

Mit dem Vertrag von Amsterdam (1997) und der Tampere Agenda (1999) wurde überdies die Migrationspolitik der EU durch einen Integrationsgedanken ergänzt, der zunächst im Wesentlichen einer liberalen Gleichstellungs- und Anti-Diskriminierungslogik folgte und durchaus eine progressive Stoßrichtung hatte. Ein zentrales Element der Europäisierung von Migrationspolitik folgt schließlich aus dem Prinzip der Personenfreizügigkeit innerhalb der EU, die den Eckpfeiler für eine Art parallelem Migrationsregime für EU-BürgerInnen und ihren Familienangehörigen bildet. Damit ist ein immer größerer Anteil von MigrantInnen (in Österreich derzeit etwa 20%) nicht mehr Gegenstand von Ausländergesetzen und Migrationsmanagement ist zunehmend ein Instrument der Abgrenzung und der Politik gegenüber Drittstaaten. Tatsächlich trägt die Grenzziehung zwischen Drittstaatsangehörigen und EU-/ EWR-BürgerInnen bzw. SchweizerInnen in dem Maße zunehmend rassistische Züge, in dem das Integrationsdispositiv Drittstaatsangehörige einem wachsenden Assimilationsdruck unterwirft, der über eine Reihe von Disziplinierungsmechanismen institutionalisiert wird.

Klassifizieren, Selektieren, Stratifizieren

In Österreich ist der Paradigmenwechsel hin zu einem Migrationsmanagementansatz bereits Anfang der 90er mit dem Aufenthaltsgesetz 1992 erfolgt, bekanntlich aber unter der Beibehaltung der grundsätzlichen Zielstellung der Begrenzung von Zuwanderung. Vorausgegangen ist der Neuorientierung der österreichischen Migrationspolitik in den 1990er Jahren eine intensive mehrjährige Debatte, in der bedeutende Impulse von SozialwissenschaftlerInnen (v.a. DemografInnen) ausgingen. Aus heutiger Sicht (und unter dem Gesichtspunkt des Migrationsmanagements) bestand die wesentliche Innovation des AufenthaltsG 1992 in der Definition von unterschiedlichen Aufenthaltszwecken, mit anderen Worten, der Einführung eines Klassifikations- und Selektionsprinzips. Nachfolgende Reformen verfeinerten die Klassifikation von Aufenthaltstiteln in unterschiedliche Aufenthaltszwecke und die daran geknüpften Bündel an Rechten.

Bedeutend war in dieser Hinsicht das Fremdengesetz (FrG) 1997, mit dem die Aufenthaltssicherheit von langfristig aufhältigen AusländerInnen (und von im Inland geborenen Kindern) gestärkt wurde und mit dem das Prinzip der "Aufenthaltsverfestigung" eingeführt wurde, von dem aber kurzfristig aufhältige "Fremde" explizit ausgenommen wurden. Im Kern enthielt das FrG 1997 damit bereits alle jene Selektionsprinzipien, die auch das Fremdenrechtspaket 2005 charakterisieren und die MigrantInnen entlang von Staatsbürgerschaft (EU/ EWR- vs. Drittstaatsangehörige), Aufenthaltstitel (kurzfristig vs. langfristig aufhältige MigrantInnen), Aufenthaltszweck (ökonomische Zwecke vs. menschenrechtlich bzw. humanitär begründete Zwecke), und sozioökonomischem Status (Schlüsselkräfte vs. niedrig qualifizierte ArbeitsmigrantInnen/ Saisoniers) differenzieren. Mit der effektiven Abschaffung der Zuwanderungsmöglichkeiten für unqualifizierte Arbeitskräfte mit der FrG-Novelle 2002 durch die Einführung einer Mindestverdienstgrenze von über 2.000 Euro und der Verpflichtung von Drittstaatsangehörigen zu Integrationskursen wurde die hierarchische Differenzierung unterschiedlicher Kategorien von MigrantInnen noch einmal verschärft.

Das Fremdenrechtspaket 2005 änderte nichts Grundsätzliches am Charakter der österreichischen Migrationspolitik. Entstanden im Wesentlichen aus der Notwendigkeit der Umsetzung einer Reihe von Richtlinien, setzt das Fremdenrechtspaket nichtsdestotrotz entscheidende neue Akzente. Allen voran zieht das neue "Niederlassungs- und Aufenthaltsgesetz" (NAG) bzw. das Fremdenpolizeigesetz (in dem die Art und Gültigkeitsdauer von Sichtvermerken geregelt ist) eine scharfe und systematische Grenze zwischen "niedergelassenen" MigrantInnen einerseits und "kurzfristig" aufhältigen MigrantInnen andererseits. Abgesehen davon, dass nur gutverdienende Erwerbstätige bzw. Angehörige von niedergelassenen MigrantInnen bzw. von ÖsterreicherInnen und EWR-BürgerInnen Anspruch auf eine Niederlassungsbewilligung haben, stellt die ausnahmslose Verpflichtung zur Auslandsantragstellung angesichts der damit verbundenen Kosten sowie langer Wartefristen bei der Bearbeitung von Anträgen eine signifikante Hürde insbesondere für bereits in Österreich aufhältige MigrantInnen dar. Diese systematische Verunmöglichung einer langfristigen Perspektive für MigrantInnen ist ein deutlicher Ausdruck der Logik des Migrationsmanagements, nämlich MigrantInnen mittels unterschiedlicher Ausstattung von Rechten zu selektieren.

Europäisierung der Migrationspolitik

Die Europäisierung der Migrationspolitik, die wir unter dem Label Migrationsmanagement problematisiert haben, ist ein Prozess, der von den Nationalstaaten auf der intergouvernementalen sowie supranationalen Ebene gestaltet sowie mitgetragen wird. Die Entstehung der Governance- Strukturen weisen auf die Existenz von rechtlichen und diskursiven Praktiken hin, die insgesamt die Migration kontrollierbar und steuerbar machen möchten. Hierin ist die Europäisierung nicht als top-down-Prozess zu betrachten, sondern als widersprüchliche und zirkuläre Dynamik, die sich zwischen den Polen Europäisierung und Nationalisierung entfaltet. Auch von der Stoßrichtung her ist das entstehende Migrationsregime durchaus widersprüchlich:

So hat die Verbesserung der Rechte von langfristig aufhältigen Drittstaatsangehörigen und die Formalisierung der Kategorie des „langfristig aufhältigen Drittstaatsangehörigen” im Rahmen der EU den paradoxen Effekt, dass immer weniger Personen eine realistische Chance haben, den Status eines/r langfristigen ZuwanderIn zu erwerben und ein immer größerer Teil von ZuwanderInnen in einem „kurzfristigen” Aufenthaltsstatus mit minderen Rechten gefangen sind. Nicht erst seit dem jüngsten Fremdenrechtspaket ist der Aufenthaltszweck "Familiengemeinschaft" (insbesondere mit österreichischen bzw. EWR-BürgerInnen) daher für Drittstaatsangehörige der wichtigste "Migrationskanal", der allerdings – im Kontext der Debatte über Scheinehen und der zunehmenden Problematisierung von Heiratsmigration im Kontext der Integrationsdebatte (vgl. MALMOE 31) – selbst zu einem Fokus der Migrationspolitik geworden ist. Damit werden die soziale sowie rechtliche Prekarisierung der nicht-spezifischen Fachkräfte mit dem neuen Gesetz vertieft und verankert.

In der Praxis erweist sich der "Europa-brauchtqualifizierte- Arbeitskräfte-Diskurs" daher – und nicht nur in Österreich – als Chimäre, dient das Öffnen von vermeintlichen Einwanderungskanälen für qualifizierte Arbeitskräfte doch häufig nur der Minderung von langfristigen Einwanderungsmöglichkeiten für unqualifizierte Arbeitskräfte und der sozialen Filterung von Personen mit einem menschenrechtlich begründeten Aufenthaltsrecht.

Die hohen Anforderungen, die an die Kategorie "Schlüsselkraft" geknüpft sind, geben beredt Ausdruck darüber, dass an Drittstaatsangehörigen, ob qualifiziert oder nicht, grundsätzlich kein Interesse besteht. Der Bedarf an qualifizierten (und an unqualifizierten Arbeitskräften, wie das Beispiel der deutschen Saisoniers gezeigt hat), so das stillschweigende Argument, kann auch innerhalb der EU gedeckt werden. Übrig bleiben MigrantInnen mit kurzfristigen Aufenthaltstiteln, die qualifiziert oder nicht, im Prinzip nur geduldet werden (so dies ökonomischen oder gesellschaftlichen Interessen dient) sowie Familienangehörige, die je nach Status der Ankerperson unterschiedlichen Selektionsmechanismen unterworfen werden und nur wenn sie alle Kriterien erfüllen, ihr offen nie in Frage gestelltes Recht auf Nachzug realisieren könne.

Dass die negativen Anreizsysteme für "unerwünschte" oder zumindest wenig gewünschte MigrantInnen tatsächlich Zuwanderung begrenzen können, glaubt heute niemand mehr. Der Diskurs des Migrationsmanagements suggeriert dagegen, dass über das Öffnen von regulären Zuwanderungskanälen und der gezielten Selektion von MigrantInnen spontane Migrationsbewegungen in den Griff zu bekommen seien. In der Praxis bewirkt das Selektionsprinzip freilich eine Entrechtung von MigrantInnen und eine soziale Selektion derer, die dazugehören dürfen.



online seit 26.08.2006 10:53:16 (Printausgabe 33)
autorIn und feedback : Ilker Ataç, Albert Kraler




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